民法总则草案将于本月末提请全国人大常委会进行二次审议。如何在草案中界定农村集体经济组织的民事主体地位,是否应赋予其法人资格,成为社会各界的热议点。
据第二次全国土地调查,全国农村集体土地总面积为66.9亿亩,其中农用地为55.3亿亩。这些土地资源由集体经济组织或者村民自治组织代表集体行使所有权。截至2015年底,全国58万个村集体经济组织账面资产2.86万亿元,其中北京、上海、广东、浙江的农村集体经营性资产总额均在“几千亿级”。
农村集体经济组织作为具有中国特色的农村经济组织,具有不同于其他一般民事主体的特性,但目前我国规范集体经济发展的法律少之又少,导致集体经济发展的顶层法律制度严重缺失。特别是在现行法律框架下,农村集体产权改革后,经由折股量化改造而成的新型集体经济组织,面临登记困惑和身份认同尴尬。但对于农村集体经济组织的法律地位及成员资格,民法总则草案第五十一条仅仅规定了农村集体经济组织的成员,依法取得农村土地承包经营权等内容。
在自然人、法人、非法人组织的总体框架下,如何界定其民事主体地位关乎农村集体经济发展壮大,关乎农村基本经营制度的完善。鉴于此,多方声音都呼吁,应在民法总则中明确农村集体经济组织的法律属性,让农村集体经济组织有一张依法参与市场经济活动的“通行证”。
产权改革面临登记困惑身份尴尬
“我们村委会现在很尴尬。一个不是法人的机构,手底下却管着6个法人公司,希望在制定民法总则的时候,能给我们村委会一个身份。此外,村委会的权力职权范围、村民的身份如何确定等,也是当前城郊村共建中面临的突出问题,希望在立法时能够给予明确,否则我们真的很头疼,不知道该怎么办。”
说这话的人,是宁夏回族自治区银川市兴庆区大兴镇新水桥村村支书王绍利。他所在的新水桥村,面积4.9平方公里,总人口近两万人,其中常住居民1250户、5200人。在近日全国人大常委会开展的民法总则调研活动中,王绍利一口气将心中的疑惑和解决办法向立法机关说了出来,急迫的心情溢于言表。
王绍利担任村支书已经6年了。2015年,中央一号文件提出,推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。为响应党中央的号召,从去年开始,本着促进新水桥村农业提质增效、农民就业增收的宗旨,新水桥村开始了村改。
王绍利亲身参与了新水桥村14个月的改制。他向记者讲述了整个过程。回忆当初,他感触良多。刚开始,由于村改缺乏可借鉴的实际操作经验,加之村里情况比较复杂,改制工作所涉及的内容也相对繁琐,很多村民一时难以改变传统思想,对新的经营模式不了解、不理解、有怀疑、有顾虑,小部分村民还产生了抵触情绪,使村改工作难以推进。
针对这些情况,村两委在宣传工作中,首先自我充电,聘请了专业人员,组织两委班子利用休息时间进行学习、考核,经过培训合格后,分组下队入户宣传,采取各种行之有效的方法,增强宣传实效。多管齐下,为村改工作营造氛围,得到了越来越多村民的理解和支持。
2015年4月19日,新水桥村召开全体村民代表大会,票决通过了在本村实行村改及《新水桥村集体经济产权制度改革实施方案》。从2015年5月20日起,村两委正式组织人员下队入户登记人员界定信息表。截至公司注册之日,已进行人员界定并公示的村民人数,占全村应登记人口的80%。对剩余未登记的20%村民,村里召开村民代表大会,通过决议:对未进行股权登记的村民,预留一年半的股权,一年半后公司股东人数固化,未登记村民视为自动放弃相关权益。
为摸清家底,根据农业部印发的《农村集体资产清产核资所有权限定暂行办法》及相关文件的规定,村两委还组织财务人员对集体经济组织账内、账外的全部资产、资金及资源等进行彻底清理、核实和实地盘查。同时,对来往款项当事人(单位)进行询证,对盘盈、盘亏财产物资进行登记造册。聘请了专门的会计师事务所对村集体资产进行审计,依法认定村集体的各项资产。
2015年9月1日,新水桥村村民代表大会实名票决通过了《新水桥村村改公司持股代表选举办法》。按照1∶100的比例确定每队持股代表数量,并采取自下而上的方式,由每队股民自荐、推荐,再组织选举产生。之后,股东代表大会实名票选董事会及监事会成员,董事会成员选举产生董事长、副董事长、法定代表人,监事会会议选举产生监事会主席,建立了完备的公司管理机构。为确保党对村公司的领导,新水桥村两委积极引导村党支部成员进入董事会和监事会,并由村支部书记任董事长,村主任担任副董事长兼法定代表人,两位支部副书记分别任副董事长和监事会主席。
2016年4月22日,针对村集体历年来长期挂账的死账、呆账、待结账进行集中清理、调整,新水桥村又专门召开了村民代表大会。大会实名投票通过了拟核销账面金额,票决结果经公示无异议后,上报大新镇政府。镇财务所、农经站严格按照《农村集体经济组织财务会计制度》对该村拟核销、调账事项进行审核。
为发挥经营效益的最大化,新水桥村将原有的农资专业合作社、劳务公司、农业开发公司、产权交易服务公司、鸿益物业服务公司五家公司和即将成立的六家公司整合,今年6月22日,“宁夏新水桥实业有限公司”正式注册成立,银川市行政审批局向其核发了企业法人营业执照。公司注册资本金为5080万元。7月15日,宁夏新水桥实业有限公司成立大会在新水桥村村部隆重举行,自此,新水桥村集体经济组织产权制度改革工作全面结束。
通过村改,新水桥村以产权制度改革为抓手,在不改变原有村集体资产所有制的前提下,引入公司化运营机制,建立产权明晰、综合经营、合理分配的新型农村集体经济组织。将村集体经济组织的各类资产包括土地、房产、现金、债权债务等进行全面清理核实,在清产核资、清人分类的基础上,按照一定条件进行量化折股,分配给全体村民。村委会负责人出任实业公司负责人,通过市场化运营取得经济效益。同时,企业在发展中很好地解决了村民就业和社会保障,并将集体企业利润中提取的公益金用于村公益事业发展和贫困帮扶以及村民的社会福利。
谈及未来的发展,王绍利说,到2018年,完成村民可支配收入年均同比增长20%以上,村集体年经营性收入达到500万元以上；到2022年村集体年经营性收入达到3000万元以上的目标。
但信心满满的同时,王绍利的压力和困惑也一直存在,甚至还面临着尴尬。由于没有法律上的“名分”,村委会在很多经济活动中经常感到无所适从。
王绍利也一直为一些事情头疼:“现在我们村委会签的合同,少的几千元,多的几十万元、几百万元,这可不是小数目。不好好想这些问题真的不行,不把一些问题搞明白,会被老百姓骂的。村委会的角色非常重要,是党在基层前沿的组织,如果连法人地位都没有,涉及到的很多问题就没有办法解决。比如,如果借不到机构代码,我们村委会就没有身份,就没法签合同。但问题是这个机构代码只能借用一次,没法用第二次。所以,我们希望在制定民法总则的时候,能够考虑到这个问题,给村委会一个说法。”
有法律地位没法人地位制约发展
农村集体经济是集体成员利用其所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。农村集体经济组织拥有大量以家庭承包经营为主的耕地等资源性资产,以集体统一经营为主的非资源性资产(包括流动资产、农业资产、固定资产等),是我国农村的基本经济形态,也是社会主义公有制经济的重要实现形式。
随着农村集体产权改革的深入推进,集体经济的实现形式和运行机制不断完善,农村集体经济发展活力增强,集体资产规模还在不断扩大。在一些经济较为发达的农村,集体经济发展迅速,集体资产规模比较可观。集体经济在促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,推动城乡协调发展,巩固党在农村的执政基础方面发挥着不可替代的重要作用。
但与此同时,随着城镇化的快速推进,农村集体资产归属不清晰、权责不明确、保护不力等问题日益突出。有法律地位没法人地位已经严重制约农村集体经济组织的发展。
据了解,对于农村集体经济组织的法律地位,我国在宪法等有关法律中有所明确。宪法第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、合作等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济发展”。除此之外,有关单行法律中也有相关规定,如农业法第四十四条、农村土地承包法第十二条、村民委员会组织法第八条,物权法第五十九条、第六十条等,均明确了农村集体组织能够行使集体所有权,同时作为承包合同的发包方可以从事民事活动。
据中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊介绍,目前我国集体经济组织的法律设计出现三个严重缺失。首先是集体经济管理主体法律缺失。至今我国尚未出台专门的农村集体经济组织的法律法规,集体资产产权管理缺乏法律依据。其次,集体经济组织成员权管理法律缺失。虽然宪法、土地管理法等均有提及集体经济组织,但规范“农村集体经济组织成员”的法律几乎是空白的,导致国家层面农村集体经济组织成员资格认定缺少法律依据。尽管有些地方出台地方性法规作出规范,但缺乏相应的上位法作保障。最后,集体经济组织法人地位法律缺失。按照现有法律规定,我国财产所有权分为国家所有、集体所有、个人所有三种形式。集体所有是现实中广泛存在的一种财产所有制形式,这种经济形态的法人地位如何认定,法律是模糊的。
变通做法利弊明显难解实际问题
新水桥村面临的尴尬,并非个例。随着农村集体产权制度改革深入推进,越来越多的集体经济组织将通过折股量化组建独立的股份合作经济组织。在这一过程当中,基层普遍反映,当前农村集体经济改制中遇到的核心问题就是股份合作经济组织法人地位不明确。“这就在客观上要求必须加快农村集体经济组织立法,赋予其明确的法人地位,创造其与其他各类所有制经济组织同等受到保护的法律环境。”韩俊说。
据韩俊介绍,在现行法律框架下,对于农村集体产权改革后经由折股量化改造而成的新型集体经济组织,实践中有几种变通做法:
一是由县级以上人民政府发放证明书。如广东省以证明书的方式赋予农村集体经济组织市场主体地位。农村集体经济组织凭证明书可以办理组织机构代码证,开立银行账户、申领票据等。“总的看,这种证明书的管理办法解决了集体经济组织市场主体缺位的主要矛盾,但因为缺乏上位法,证明书的管理方式只是一种过渡性的解决办法。”韩俊说。
二是登记为农民专业合作社法人。如江苏省2010年出台的《关于农村社区股份合作社登记指导意见》,对农村社区股份合作社办理农民专业合作社法人登记作出具体规定。“但按农民专业合作社登记有其明显局限性。”韩俊分析指出,集体经济组织与农民专业合作社在合作属性、业务范围、成员构成、分配和管理方式等方面存在许多不同,用合作社名义登记并不合适,正在修改的农民专业合作社法也没有把农村集体经济组织纳入调整范围。
三是登记为企业法人。但这种做法存在很大争议。韩俊说,集体经济组织若登记为企业法人,不仅在股东人数、资本构成等方面不符合法律规定,更重要的是集体经济组织与一般企业有重要区别。
明确集体经济组织特殊法人地位
显然,在社会主义市场经济体制下,农村集体经济组织必然面临结构上的改革和功能上的完善。
“与一般营利法人或非法人组织不同,农村集体经济组织具有历史背景、组织结构和社会功能上的诸多特点,仅仅以一般性的法人、非法人组织制度,在实践中未必能够完全适用于农村集体经济组织。”中国社会科学院副院长李培林认为,在民法总则的法人制度、非法人组织制度中,应当为农村集体经济组织作出特别规定。但是,对于农村集体经济组织的规定,不一定要专章专节,这样会与整个民法总则的体例不合,因此可以分散规定在“法人”章、“非法人组织”章中的相应各处。
李培林同时还强调指出,对于农村集体经济组织的规定,既要有所规定,但也不能规定得过细。“有所规定,就是说要为今后的农村改革留下制度接口；不能规定得过细,就是要给今后的改革预留制度空间。”他建议规定农村集体经济组织在具备法定条件时,可以设立为法人,以适应当前农村集体经济组织法人化的需要。此外,集体经济组织设立为法人后有几个特殊问题,民法总则也应当规定。包括农民成员权的确认、量化与保障问题,农村集体经济组织的成员权可否转让问题等。“既然农村集体经济组织可以设立为法人,就可以解散、撤销甚至破产,其如何清算包括集体财产、特别是土地财产如何处置问题,这都应该有所考量。”
“农村集体经济组织兼具地域性、社区性、内部性,不同于一般的法人组织,也不同于公益性组织,简单套用营利性法人、非营利性法人和非法人组织都难以准确界定其属性。”鉴于农村集体经济组织的特殊性和唯一性,韩俊建议,民法总则应明确规定,符合条件的农村集体经济组织作为特定法人,可以依法登记,取得法人资格,以便为制定有关农村集体经济组织的具体法律规定提供遵循和依据。
中国法学会副会长张鸣起建议在民法总则中设定专门条款,为合作社法人、农村集体经济组织等取得法人资格留下“接入口”。也可以设置专门条款,对介于营利性法人与非营利性法人之间的“中间法人”作出原则性规定。“合作社在某种意义上即属于‘中间法人’。”
宁夏回族自治区人大常委会副主任马三刚建议可采取以成立基础为标准的法人分类方法,将法人类型分为财团法人和社团法人。对凡以人的集合为成立基础的即为社团法人,涵盖公司、合作社、各类社会团体等。而财团法人以捐助财产为成立基础,只能为公益事业,而不得营利。社团法人既可以为营利性质,也可以为半营利半公益组织和村民自治组织。“这种分类,较好地解决了草案中法人分类涵盖主体不全的问题。也可以在法人一章的一般规定中,增加对农村集体经济组织、经营管理集体资产的村委会的相关规定,赋予其法人地位,允许其到工商部门进行法人登记。”
甘肃省人大常委会副主任马青林建议对法人制度通过特别法进行详尽规定,在民法总则草案中可只规定法人设立的法定性、法人的行为能力等基本规定即可。“关于第三章法人的规定,虽然此章用了三小节进行规定,但一方面仍然无法区分这些条文在司法实践中是否都能适用于非营利法人、公法人及各种特别法人,如目前出现的公司制律师所等新型营利法人。另一方面民法总则将法人分为营利法人与非营利法人,与很多国家规定的社团法人、财团法人分类区别开来。但两者规定各有优势,尤其是在当事人设立初始自主选择法人性质时,往往存在着营利法人向非营利法人转化或者非营利法人向营利法人转化的制度安排,如民办教育法人等,这样分类会在实践中存在一定争议。”
此外,针对草案中的非营利法人部分,马青林认为,无法涵盖现有法人以及现行急需解决的一些组织的定位问题。如农村专业合作社、股份经济合作社。再如村集体经济组织与村委会,居民委员会、业主大会与业委会等,是否将其予以明确,是明确为法人还是其他组织,亦急需定位。“鉴于以上理由,既然草案中尚未详尽规定法人制度,就应当充分考虑立法后的实用性和可操作性,避免立法后又通过很多司法解释再行规范。”